Un bond de géant pour l'Europe?

Un bond de géant pour l'Europe?

29 mai 2020 0 Par Village FSE

La proposition franco-allemande d'un fonds de relance COVID-19 n'est pas tout à fait le «moment hamiltonien» que certains prétendent. Mais, en remodelant le débat sur la mutualisation des risques et les bénéfices des transferts, il pourrait ouvrir la voie à un.

Le fonds de récupération COVID-19 de 500 milliards d'euros proposé par la chancelière allemande Angela Merkel et le président français Emmanuel Macron a été salué comme un tournant pour l'Union européenne – et pour cause. Au-delà de ses implications économiques concrètes, la proposition réaffirme l'engagement de solidarité des deux plus grandes économies de l'UE, ouvrant ainsi la voie à de véritables progrès vers l'union budgétaire.

La proposition de base est simple. L'UE emprunterait sur le marché à longue échéance avec une garantie implicite du budget commun. Il canaliserait ensuite les fonds empruntés vers les régions et les secteurs les plus touchés par la crise du COVID-19.

Il reste encore beaucoup à négocier, par exemple: où offrir des prêts par rapport à des subventions, quel type de conditionnalité appliquer aux projets et dans quelle mesure la capacité budgétaire globale devrait être augmentée. L'opposition des soi-disant Frugal Four – Autriche, Pays-Bas, Finlande et Suède – nécessitera sans aucun doute un compromis.

Mais, en laissant ces considérations de côté, et en attendant la proposition attendue de la Commission européenne cette semaine, il est important de considérer les implications potentielles à long terme pour l'UE si une version de la proposition franco-allemande est mise en œuvre.

En particulier, où cela laisse-t-il le débat sur la capacité budgétaire européenne et la coordination des politiques monétaire et budgétaire dans la zone euro? Est-ce un pas décisif dans cette direction – un moment aussi important que la déclaration faite en 2012 par le président de la Banque centrale européenne de l'époque, Mario Draghi, que la BCE ferait «tout ce qu'il faudrait» pour sauver l'euro? Ou s'agit-il d'une réponse pragmatique à la crise d'aujourd'hui, qui définit les limites du partage des risques qu'il est possible d'atteindre, dans les conditions actuelles?

La proposition franchit plusieurs lignes rouges historiques, de l'hypothèse d'une dette au niveau européen aux transferts en fonction des besoins, plutôt que des contributions au budget de l'UE et sous forme de subventions plutôt que de prêts. En principe, il atteindrait enfin l'objectif tant vanté de «solidarité».

En outre, bien que n'étant pas un objectif déclaré, la mise en œuvre de la proposition entraînerait en fin de compte une certaine création de capacité budgétaire de l'UE à des fins de stabilisation. Décaisser de l'argent pour des projets alignés sur les priorités de l'UE, telles que la durabilité et la numérisation, affirmerait le principe d'un objectif commun de l'UE, ce qui pourrait galvaniser le soutien populaire à une plus grande intégration.

Un récent entretien avec le ministre allemand des Finances, Olaf Scholz, suggère même un agenda plus large pour l'avenir, y compris la création d'une capacité fiscale européenne et une certaine harmonisation fiscale. Ce n’est pas encore une fédération fiscale, mais c’est un signal clair que nous allons dans cette direction – le premier signal de ce type depuis le rapport des cinq présidents sur l’achèvement de l’union économique et monétaire européenne en 2015 (cette proposition n’a abouti à rien).

Surtout, ce n'est pas seulement un programme soutenu par les technocrates dans les institutions de l'UE, mais un programme approuvé par les pouvoirs politiques de la France et de l'Allemagne. Comme pour le moment «tout ce qu'il faut» de Draghi, la clé du progrès a été le soutien politique allemand.

En 2012, le soutien de l'Allemagne était assorti de conditions, notamment la création du mécanisme européen de stabilité (pour garantir que l'intervention de la BCE sur le marché des obligations souveraines se fonderait sur le principe de la conditionnalité) et d'une union bancaire (pour servir d'atténuation des risques). outil). Le soutien de l'Allemagne au fonds de relance COVID-19 repose sur un autre grand marché: les projets financés par l'UE doivent être cohérents avec les objectifs partagés et suivis collectivement.

Alors, l'initiative franco-allemande suggère-t-elle une voie vers une capacité fiscale partagée? Pas nécessairement.

Les objectifs déclarés du fonds de relance ne comprennent pas la gestion de la demande. Le fonds est destiné à l'UE, pas à la zone euro, et n'est donc pas conçu pour relever les défis que pose la création d'une banque centrale commune sans autorité budgétaire correspondante.

Ces défis ont été mis à nu lors de la crise de la zone euro de 2011-2012, lorsque les décideurs politiques de la zone euro ont dû faire face à une «fuite vers la sécurité» vers le nord de l'Europe, ce qui a entraîné des écarts importants dans les coûts de financement public et une rupture de la transmission de la politique monétaire. Cela a exercé une pression irrésistible sur la BCE pour qu'elle introduise des politiques à dimension quasi budgétaire, provoquant des accusations selon lesquelles la BCE outrepasserait son mandat.

Pour résoudre ces problèmes, la zone euro a besoin d'un outil budgétaire pour servir de mécanisme d'assurance en cas de crise grave (stabilisateurs budgétaires automatiques) et pour soutenir la coordination des politiques monétaire et budgétaire qu'exige une gestion efficace de la demande, en particulier lorsque les taux d'intérêt sont proches de zéro. ou négatif. Le fonds de redressement COVID-19 proposé pourrait remplir cet objectif.

Aligner les capacités institutionnelles monétaires et budgétaires de la zone euro ne sera pas une tâche facile. Cela exigera un degré élevé de partage des risques et la renonciation à une certaine souveraineté nationale. Cela nécessiterait donc très probablement des modifications du traité.

La décision de ne pas aborder ce problème dans la proposition franco-allemande était pragmatique. Aussi ambitieux soient-ils, leurs objectifs sont plus faciles à digérer politiquement que les réformes de l'architecture de la zone euro visant à maintenir la stabilité de l'euro.

Pourtant, le fonds de relance proposé pourrait gagner du temps pour agir pour relever ces défis à plus long terme. Bien qu'il ne soit pas conçu pour le faire, il pourrait créer suffisamment de capacité budgétaire de l'UE pour alléger la pression sur la BCE. Et cela pourrait permettre des transferts temporaires suffisamment importants pour faire face à court terme aux effets asymétriques de la crise du COVID-19.

Mais, si la récession persiste, les ratios dette / PIB augmenteront inévitablement, soulignant une fois de plus la nécessité d'une réforme de la zone euro. La contribution la plus fondamentale du fonds pourrait être de déplacer le terrain dans le débat, en supprimant – ou, du moins, en redessinant – certaines des lignes rouges entourant la mutualisation des risques et les avantages des transferts.

Une autre crise a signifié un nouveau pas en avant pour le projet fédéraliste européen. Mais ce n'est pas tout à fait le «moment hamiltonien» que certains ont revendiqué. Tôt ou tard, des révisions des traités de l'UE seront nécessaires pour construire un cadre pour une coordination efficace des politiques monétaire et budgétaire, tout en préservant l'indépendance de la BCE.

La récente décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande selon laquelle le gouvernement et le législateur du pays ont violé la Constitution en ne surveillant pas correctement la BCE est un rappel que des progrès seront difficiles à réaliser sans réviser les fondements juridiques et institutionnels de l'UE. Et les conditions politiques pour cette étape n'existent pas encore.