Rien de nouveau dans le cadre du fonds de relance – POLITICO

Rien de nouveau dans le cadre du fonds de relance – POLITICO

28 mai 2020 0 Par Village FSE

Tim King écrit POLITICO's Brussels Sketch.

Le génie du fonds de relance potentiellement révolutionnaire de la Commission européenne est qu’il est si conservateur.

Ce qui rend les propositions avancées par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, potentiellement transformatrices, c'est leur ampleur et leur rapidité. Mais dans leur forme et leur structure, la plupart de ses éléments sont – pour ceux qui connaissent l’Union européenne – familièrement rassurants, mais aussi typiquement complexes.

En présentant ses propositions au Parlement européen, von der Leyen a évoqué un moment décisif pour l'UE. Elle avait raison en ce sens que la façon dont les pays du bloc réagiront à sa proposition façonneront l’Union pour les années à venir. Mais elle a minimisé la mesure dans laquelle l'UE est déjà définie: ses propositions sont façonnées et limitées par ce qui précède.

Le mécanisme moteur de l'instrument de relance de 750 milliards d'euros est que la limite légalement convenue de la taille du budget de l'UE doit être relevée. L'écart entre la taille réelle des dépenses budgétisées de l'UE et cette limite légale fixe le pouvoir d'emprunt de l'UE, car l'UE doit toujours être en mesure d'honorer ses obligations dans le cas peu probable où tous les bénéficiaires de ses prêts seraient en défaut de paiement en même temps. L'augmentation de la marge entre le budget réel et sa limite théorique donne à l'UE plus de place pour emprunter de l'argent, que la Commission propose maintenant de distribuer aux pays membres sous la forme d'une combinaison de subventions et de prêts.

La Commission et le Parlement sont frustrés par le fait que les arguments concernant le revenu national brut rendent impossible l'expansion du budget de l'UE.

Cette augmentation des emprunts de l'UE est perçue par certains comme une mutualisation de la dette et a suscité une vague de comparaisons avec la création de la First Bank of the United States – de la part de certains qui le souhaiteraient et de ceux qui envisagent l'idée anathème.

La Commission, en revanche, tient à souligner que chaque pays membre sera tenu individuellement responsable d'une part délimitée de la dette totale – et que cela ne constitue pas une mutualisation de la dette.

Quelle que soit l'étiquette, le mécanisme n'est pas nouveau. Le mécanisme européen de stabilité financière, entré en vigueur en 2010, a vu la Commission utiliser le budget de l'UE comme garantie pour lever des fonds sur les marchés financiers – jusqu'à 60 milliards d'euros. Dans le cadre du Fonds européen de stabilité financière, également mis en place en 2010 en réponse aux crises bancaire et de la dette souveraine, des obligations peuvent être émises en utilisant des garanties des pays membres de la zone euro avec un passif réparti en fonction de leur part libérée dans la Banque centrale européenne. Lors de son lancement, la garantie totale était de 440 milliards d'euros, portée depuis à 780 milliards d'euros.

La possibilité pour l'UE de fournir une assistance financière à un pays membre confronté à des problèmes de balance des paiements est beaucoup plus ancienne – depuis 1969. L'explication donnée dans la révision de 2002 de cette loi de 1969 était la suivante: «Pour financer l'aide octroyée, la Communauté doit pouvoir utiliser sa solvabilité pour emprunter des ressources qui seront mises à la disposition des États membres concernés en la forme de prêts. « 

Plus récemment, lorsque Jean-Claude Juncker était président de la Commission (2014-2019), une politique phare était le plan d'investissement pour l'Europe, qui utilisait une garantie de l'UE pour mobiliser des investissements privés dans les infrastructures et l'innovation.

Ressources propres

De même, les propositions faites par la Commission d'augmenter les recettes pour rembourser les prêts ne sont pas radicales dans leur structure. Depuis de nombreuses années, la Commission – soutenue par le Parlement européen – exhorte les pays membres à lui donner de nouvelles sources de revenus qui iront directement à l'UE sans intermédiaire par de nouvelles décisions des gouvernements nationaux.

La forme la plus ancienne de ces soi-disant «ressources propres» – droits de douane, droits agricoles, prélèvements sur le sucre – est devenue depuis longtemps inadéquate pour financer les activités de l'UE. En 1970, une autre source de revenus – basée sur les recettes de TVA de chaque pays membre – a été approuvée. Lorsque cela aussi s'est avéré insuffisant et que ses fonds propres ont été remis en question, une autre source a été ajoutée: un appel à une proportion du revenu national brut de chaque pays afin de compenser les recettes nécessaires à l'équilibre des dépenses prévues (l'UE n'est pas autorisée à enregistrer un déficit) .

La proportion du revenu national brut qui doit être tirée a été historiquement un peu plus de 1% – et le taux précis a fait l'objet de querelles interminables entre les pays membres à chaque cycle budgétaire et a été successivement réduit.

La Commission et le Parlement sont frustrés par le fait que les arguments concernant le revenu national brut rendent impossible l'expansion du budget de l'UE, mais la réponse de la Commission n'est guère révolutionnaire: elle cherche simplement les équivalents modernes de ces prélèvements sur le sucre et des droits agricoles.

Cette idée fait son chemin depuis plus d'une décennie. Avant les négociations sur le budget 2014-2020 de l'UE, la Commission a proposé de réduire la dépendance à l'égard du revenu national brut, en introduisant une taxe sur les transactions financières et en modernisant le mode de calcul des recettes de TVA.

Les pays membres ont annulé la proposition et le budget 2014-2020 a été approuvé sans aucune réforme des sources de revenus. Mais l'accord final comprenait un accord sur la nécessité d'une révision, dirigée par Mario Monti, ancien Premier ministre italien et ancien commissaire européen, d'une éventuelle réforme des recettes de l'UE.

Ce que von der Leyen et le commissaire au budget Johannes Hahn ont proposé comme sources possibles de revenus – y compris plus de revenus provenant du système d'échange de quotas d'émission, une taxe numérique, un devoir de se prémunir contre les fuites de carbone – sont cohérents avec les idées de la revue Monti.

Incitations à l'ambition

Partout où vous regardez dans les propositions de la Commission, vous reconnaissez des éléments d’ailleurs dans la constellation de l’UE. La conditionnalité qui doit être attachée aux subventions et aux prêts, alors qu'elle pourrait être très controversée – car certains pays craignent qu'elle ne soit utilisée pour leur refuser de l'argent – n'est pas nouvelle. La conditionnalité est depuis longtemps une caractéristique des aides régionales et d'autres programmes de réforme, bien que parfois mal encadrée.

Pourtant, malgré toute la familiarité des éléments individuels, lorsqu'ils sont réunis, l'instrument de récupération, la prochaine génération de l'UE et le budget de 2021-2027 de 1,1 billion d'euros représentent quelque chose de nouveau et potentiellement révolutionnaire. Si la Commission devait obtenir le consentement inconditionnel des pays membres, l'UE ne se transformerait que dans quelques années.

Comment? Parce que l'UE dépenserait beaucoup d'argent dans un court laps de temps. L'accent mis sur des objectifs politiques particuliers – notamment les infrastructures numériques et la lutte contre le changement climatique – représenterait un changement d'accent rapide impensable il y a quelques mois.

Bien que le fonds de relance soit censé être temporaire, s’il devait atteindre ses objectifs, il changerait la perception des citoyens sur ce que l’UE pourrait faire. Si de nouvelles formes de recettes étaient introduites et administrées sans controverse et que la tendance à contracter le budget de l’UE s’inversait, une partie du poison s’écoulerait des négociations budgétaires de l’UE.

Surtout, la Commission aurait renforcé sa position et récupéré une grande partie de la légitimité qu'elle avait perdue lors des crises bancaire et de la dette souveraine.

La belligérance commerciale persistante du président américain Donald Trump incite l'UE à se mobiliser – et décourage de chercher ailleurs des solutions multilatérales.

Ce sont toutes des raisons pour lesquelles certains pays membres hésiteront à se conformer aux propositions de von der Leyen et à l’initiative franco-allemande qui les a précédées. Quelle que soit la douleur à court terme de la crise des coronavirus, ils ne considèrent peut-être pas que la reprise économique de l’Europe nécessite de donner à la Commission une dose d’hormone de croissance.

Ils préféreront peut-être maintenir leur contrôle jaloux des cordons de l’UE plutôt que de créer un précédent pour de nouvelles ressources propres. L'habitude du Conseil européen est de réduire l'ambition – de diluer et de retarder.

Cela dit, certaines circonstances sont en faveur de la Commission. La fragilité de l'économie européenne incite à être ambitieux: les gouvernements, les secteurs industriels et les particuliers ont désespérément besoin d'aide.

La belligérance commerciale persistante du président américain Donald Trump incite l'UE à se mobiliser – et décourage de chercher ailleurs des solutions multilatérales. Le départ du Royaume-Uni est une véritable bénédiction: une grande partie de cela n'aurait même pas été tentée si un veto britannique avait été possible.

Si von der Leyen peut maintenir le soutien du président français Emmanuel Macron et de la chancelière allemande Angela Merkel, alors elle a une chance de réaliser une révolution par des moyens conservateurs.