lignes de bataille et paradoxes – Blog Droit Européen

lignes de bataille et paradoxes – Blog Droit Européen

10 février 2020 0 Par Village FSE

Par Niall Coghlan

La confusion entre l’UE et la Convention européenne des droits de l’homme («CEDH») est une caractéristique permanente du débat politique britannique: tout récemment, la première page du Times a confondu les tribunaux de Strasbourg et de Luxembourg. Compte tenu de cela, beaucoup de gens seront surpris d'apprendre que le Royaume-Uni restera soumis à la CEDH après le Brexit. Ces personnes seront encore plus surprises d'apprendre qu'en l'état actuel des choses, le Brexit mène précisément au résultat inverse: dans la déclaration politique commune d'octobre 2019, le Royaume-Uni s'est engagé à continuer à adhérer à la Convention. Le lundi 3 février 2020, la Commission est allée plus loin, cherchant essentiellement à exiger que le Royaume-Uni conserve la loi sur les droits de l'homme de 1998 («HRA») dans sa forme actuelle. Cet article cherche à résumer brièvement le contexte et la Déclaration politique (I) avant de décrire les gambits de négociation d'ouverture des parties (II) et de noter trois paradoxes (III).

I. Contexte et déclaration politique

Les clauses relatives aux droits de l'homme sont standard dans les accords commerciaux de l'UE. D'ordinaire, ceux-ci s'inscrivent dans le cadre des objectifs de politique étrangère de l'UE, qui doivent «faire avancer le monde dans son ensemble… l'universalité et l'indivisibilité des droits de l'homme et des libertés fondamentales» (article 21 TUE). Ils suivent généralement une structure tripartite: une référence dans le préambule; une disposition définissant le respect des droits de l'homme comme un «élément essentiel» de l'accord; et une clause autorisant la suspension ou la résiliation en cas de violation d'éléments essentiels (Martines, p. 37). Les universitaires ont accusé l’UE d’une «double norme» quant à la manière dont ceux-ci sont appliqués moins contre des États plus puissants (Egan et Pech, p. 265); de plus, les accords avec les démocraties établies ont placé la barre très haut pour déclencher la clause relative aux droits de l'homme (voir l'accord de partenariat stratégique (APS) UE-Canada, article 28, paragraphes 3 et 7; comparer, moins clairement, l'UE-Japon SPA, article 43, paragraphe 4).

Quant au Royaume-Uni, sa relation complexe avec la CEDH est bien connue. Jusqu'en 2000, les droits garantis par la Convention ne pouvaient être invoqués devant les tribunaux nationaux. Dès l'entrée en vigueur de la HRA, cela a changé: ces droits, tels que reproduits à l'annexe 1 de la loi, pouvaient être invoqués pour interpréter, évaluer et, dans certains cas, annuler des lois ou des actes exécutifs. Strictement, les droits de la CEDH n'ont pas d'effet direct: ce sont les droits de l'annexe 1, qui peuvent différer de leurs homologues de la CEDH, qui sont invoqués (Al Skeini v SSD (2007) UKHL 26, §§10 et 90).

Dans ses manifestes de 2010 et 2015, le parti conservateur a cherché à remplacer ce système par une «UK Bill of Rights». Le document de 2014 du parti donne l'explication la plus complète de ses propositions, qui comprenaient le recadrage et la limitation de certains droits et de leur champ d'application; supprimer l'obligation de l'article 3 de la HRA d'interpréter la législation à la lumière des droits de l'homme; et supprimer l'obligation de l'article 4 de tenir compte de la jurisprudence de Strasbourg. Il a en outre proposé de rendre les arrêts de Strasbourg «consultatifs» et de se retirer de la CEDH si ces modifications étaient rejetées. Le manifeste conservateur de 2017 a suspendu ces propositions dans l'attente du Brexit, mais a promis un examen du cadre des droits de l'homme une fois le Brexit terminé.

Cela nous amène aux négociations sur le Brexit. Surtout, la première mention des droits de l'homme dans les négociations sur le Brexit n'a pas adopté le cadre typique de l '«élément essentiel» de l'UE. Au lieu de cela, les lignes directrices du Conseil européen de mars 2018 indiquaient que la coopération civile et pénale nécessiterait «de solides garanties pour garantir le plein respect des droits fondamentaux» (§§10, 13 (i)). Les droits de l'homme sont une condition préalable à une coopération civile et pénale approfondie, plutôt qu'une simple partie des valeurs qui sous-tendent l'accord. Parallèlement, des dispositions équitables ont été conçues comme une condition préalable à un accès approfondi au marché unique (ibid., §§7, 8 et 12). Ces deux cadrages font écho à la rhétorique d'un «équilibre des droits et obligations» (§7 – en partie inspiré, sans aucun doute, par le fait d’avoir et de manger du gâteau).

En ce qui concerne le livre blanc des Dames en juin 2018, le Royaume-Uni avait accepté cela: le document déclarait que la relation de sécurité devait être «étayée par des garanties appropriées» et le Royaume-Uni «s'était engagé à adhérer à la» CEDH (p. 53). Cela a marqué un changement de politique significatif par rapport au manifeste de 2017.

Les versions 2018 et 2019 de la déclaration politique commune ont davantage développé cette position. En plus d'un langage général similaire à l'approche des «éléments essentiels» susmentionnée (§6), ils ont expressément engagé le Royaume-Uni à «respecter le cadre» de la CEDH (§7) et déclaré que l'application du droit pénal et la coopération judiciaire pénale étaient étayées. par les droits fondamentaux, 'y compris le respect continu et la mise en œuvre de la CEDH' et 'les droits procéduraux' (§83 en 2018, §81 en 2019). Les mots «et donnant effet à» – qui, comme nous le verrons, constituaient un ajout essentiel – semblent avoir été insérés juste avant la finalisation de la Déclaration (contraste le schéma du 14 novembre 2018, p. 4). Par ailleurs, un langage de haut niveau sur les «règles du jeu équitables» est resté (§79 en 2018, §77 en 2019).

II. Les lignes de bataille

Le lundi 3 février 2020, le gouvernement britannique et la Commission ont publié leurs premiers discours lors des futures négociations sur les relations. L'attention s'est concentrée sur leur désaccord sur la mesure dans laquelle des «règles du jeu équitables» nécessitent un alignement continu sur les normes spécifiques de l'UE. Cependant, deux faits nouveaux concernant les droits de l'homme méritent notre attention.

Premièrement, et ce qui est le plus frappant, la Commission propose que l'accord:

«devrait prévoir la cessation automatique de la coopération en matière répressive et de la coopération judiciaire en matière pénale si le Royaume-Uni dénonçait la (CEDH ou) abrogeait le droit interne donnant effet à la CEDH, rendant ainsi impossible pour les particuliers d'invoquer les droits en vertu de la CEDH devant les tribunaux du Royaume-Uni. »(§113).

Cela va au-delà de la simple exigence du Royaume-Uni de continuer à adhérer à la CEDH et de lui donner effet dans le droit interne: il circonscrit également la manière dont cet effet doit être donné, à savoir que les individus doivent pouvoir «  invoquer les droits en vertu de la CEDH ''. devant les tribunaux nationaux. À première vue, cela réduirait radicalement la marge de manœuvre pour modifier ou remplacer la HRA. La HRA incarne déjà un compromis délicat, la «facturation» des droits n'étant pas toujours en mesure de fournir un recours adéquat (voir Fardeau §§36-40) et avec les droits invocables ne suivant pas parfaitement les «droits en vertu de la CEDH» (voir ci-dessus). Réforme qui a encore affaibli les recours (comme la suppression de l'obligation interprétative de l'article 3) ou la relation entre les droits de la CEDH et les droits de la HRA (comme la réduction significative de ces droits nationaux ou la suppression de l'obligation de l'article 4 de tenir compte de la jurisprudence de Strasbourg) serait, à première vue, susceptible de violer l’obligation proposée.

Le même paragraphe de la proposition de la Commission exige également «des garanties judiciaires pour un procès équitable, y compris des droits procéduraux, par exemple un accès effectif à un avocat. « Il convient de noter que le Royaume-Uni n'est actuellement pas lié par la directive sur l'accès à un avocat (directive 2013/48 / UE).

Deuxièmement, un certain nombre de dispositions relatives à des conditions de concurrence équitables ont un angle de droits fondamentaux. Les droits du travail incluent les «droits fondamentaux au travail» (§96), ce qui soulève la question intéressante de savoir si les droits des congés annuels des travailleurs sont inclus (voir C-385/17 Hein §§22-23); les normes environnementales comprennent l'accès aux informations environnementales et à la justice (§98), des droits découlant de la convention d'Aarhus qui ont également une dimension de droits fondamentaux (Helsinki; Article 6 CEDH); et le Royaume-Uni devrait être lié par les conventions de l'Organisation internationale du travail et la Charte sociale européenne (§104). Tout cela est soumis à une clause de non-régression (§105).

La position du Royaume-Uni est plus cryptique. Ses remarques liminaires sont affirmatives: l'accord «ne peut… inclure aucun alignement réglementaire… ni aucun contrôle supranational dans aucun domaine» et la coopération dans des domaines tels que le droit de la concurrence, l'environnement et la politique sociale «n'a pas besoin d'être gérée par le biais d'un traité international» . Pourtant, les sections spécifiques de la déclaration sont plus nuancées. Quant à l'application de la loi, «la CJUE et l'ordre juridique de l'UE ne doivent en aucun cas restreindre l'autonomie du système juridique britannique» (ce qui exclurait l'application de la directive sur l'accès à un avocat mais laisse la possibilité de rester lié par la CEDH et la HRA 1998); quant à des conditions de concurrence équitables, le Royaume-Uni «n'accepterait pas des mesures… qui vont au-delà de celles généralement incluses dans un accord de libre-échange complet», ce qui semble incompatible avec les propositions de la Commission mais laisse une certaine marge de manœuvre (comparer par exemple l'article 23.3 de l'AECG ). Fait révélateur, la déclaration du Royaume-Uni ne fait aucune référence aux droits de l’homme ni à son interprétation de son engagement antérieur à la CEDH.

III. Analyse: trois paradoxes

Ce ne sont que des gambits d’ouverture, et nous devrons attendre de voir si le Conseil « Affaires générales » adoptera les propositions de la Commission dans le courant du mois. Cependant, trois paradoxes initiaux se posent.

Premièrement, la tentative de la Commission de lier le Royaume-Uni à la CEDH, à la HRA et à d'autres normes relatives aux droits fondamentaux reflète un paradoxe qui a été noté auparavant en ce qui concerne la protection des données (ici, §114): en tant que pays tiers, le Royaume-Uni est à certains égards plutôt que moins vulnérable à la puissance de l'UE. On peut fortement soutenir que l’UE ne pouvait empêcher le retrait d’un État membre de la CEDH; en tout état de cause, il ne pourrait certainement pas dicter que les droits de la CEDH doivent être directement invocables devant les juridictions nationales, ce qui n'est pas non plus exigé par Strasbourg (Soering §120) ni même une question de droit de l'UE (C-571/10 Kamberaj §§59-63). De même, la dérogation du Royaume-Uni lui a permis de choisir la législation sur la justice et les affaires intérieures qu'il souhaitait adopter et ainsi d'éviter les exigences de la directive sur l'accès à un avocat; en tant que pays tiers, il est désormais confronté à la Commission qui cherche à imposer des exigences dans ce domaine.

Deuxièmement, la Commission cherche à lier le Royaume-Uni à des obligations en matière de droits de l'homme qui ne lient pas l'UE elle-même. Alors que la renégociation est en cours, l'UE n'a toujours pas adhéré à la CEDH; il n'est pas non plus soumis à la Charte sociale européenne; et la relation entre les droits garantis par la Charte et les droits de la CEDH est, comme la relation HRA / CEDH, difficile à établir. Les articles 6, paragraphe 3, TUE et 52, paragraphe 3, du CFR, tels qu’interprétés par la CJUE, sont-ils suffisants pour conclure que des particuliers peuvent «invoquer les droits garantis par la CEDH» dans le propre ordre juridique de l’Union? Dans ce paradoxe, c'est le rôle de la CJUE qui se démarque. Le professeur Peers a fait valoir que la décision de la CJUE dans l'affaire C-327/18 PPU RO rendait une clause sur l'adhésion à la CEDH nécessaire à la coopération en matière répressive. On pourrait aller plus loin et se demander si la référence de RO à l'incorporation par le Royaume-Uni des droits pertinents de la CEDH (§52) faisait partie de l'impulsion pour l'ajout des mots «  donnant effet à '' dans la déclaration politique, ajoutée deux mois après cet arrêt. a été rendu. Pourtant, c'est la même Cour qui a bloqué à deux reprises l'adhésion de l'UE à la CEDH – pour la deuxième fois, précisément pour protéger l'autonomie du droit de l'UE.

Enfin, la fragilité de ce recadrage. Les clauses de règles du jeu équitables sont justifiées comme le revers de l'accès aux marchés. Les clauses relatives aux droits de l'homme sont justifiées comme nécessaires à la coopération pénale. Il ne s'agit donc pas d'exporter les valeurs de l'UE ou de promouvoir les droits de l'homme au titre de l'article 21 TUE: il s'agit d'obligations qui sont inextricablement liées à, et donc la condition préalable, à des formes particulières de coopération. En fin de compte, cependant, ce recadrage instrumentiste ne justifie l'imposition d'un ensemble restreint de droits que dans un ensemble de circonstances encore plus restreint. La clause CEDH en particulier sera très controversée au Royaume-Uni, et il sera intéressant de voir comment elle évolue au fur et à mesure de l'avancement des négociations, compte tenu en particulier de la promesse renouvelée de «mettre à jour la loi sur les droits de l'homme» dans le manifeste conservateur de 2019. Pourtant, cela indique un dernier paradoxe en guise de clôture: en dépit de la tendance de longue date à justifier les dispositions de l'UE en matière de droits sociaux et fondamentaux principalement sur la base de valeurs, et non de marché ou d'instruments (voir C-270/97 et C-271 / 97 poste Deutsche), c’est précisément l’approche instrumentale qui donne enfin – du moins dans la proposition de la Commission – des clauses de droits de l’homme véritablement mordantes.