Liberté académique à une époque illibérale – Une victoire douce-amère pour l'Université d'Europe centrale – Blog de droit européen

Liberté académique à une époque illibérale – Une victoire douce-amère pour l'Université d'Europe centrale – Blog de droit européen

21 octobre 2020 0 Par Village FSE

Il est troublant de voir comment les tactiques d’intimidation et les calomnies se sont transformées de façon transparente en certaines des politiques déterminantes du gouvernement hongrois. Comme chacun le sait, le mépris personnel de Viktor Orbán pour George Soros, hommes d’affaires américains d’origine hongroise, a inspiré plusieurs réformes législatives. Celles-ci comprenaient l’introduction d’un registre de transparence pour les ONG étrangères, récemment jugé incompatible avec le droit de l’Union (analysé ici), et la législation dite «Stop Soros», cette dernière faisant actuellement l’objet d’une procédure d’infraction devant la Cour de justice. Dans un récent jugement de grande chambre, la Cour a apporté une autre défaite fulgurante au gouvernement hongrois, même si elle laisse un goût amer dans la bouche.

L'affaire concernait formellement la réforme de la loi hongroise sur l'enseignement supérieur, mais visait en fait un seul établissement, à savoir l'Université d'Europe centrale (CEU). Cela a inspiré le terme «lex CEU», digne du hashtag mais approprié. Les réformes étaient une tentative relativement transparente de contrecarrer les activités de l'université en Hongrie et de la forcer à quitter le pays. Même si la Cour se rangeait sans équivoque du côté de la Commission, la CEU, entre-temps, a été contrainte de déménager à Vienne, où elle a ouvert son nouveau campus. Dans ce contexte, l’eurodéputée hongroise Katalin Cseh a le mieux dit qu’elle aurait noté que «justice différée est justice refusée».

Contexte de l'affaire

L'affaire est née dans le contexte d'une réforme hâtive de la loi hongroise sur l'enseignement supérieur, qui reposait sur deux stipulations parallèles: lorsqu'un établissement d'enseignement supérieur est installé en dehors de l'Espace économique européen, la nouvelle loi soumettait l'enseignement supérieur en Hongrie à une accord entre la Hongrie et l’État tiers concerné. Parallèlement, la réforme a empêché les établissements d'enseignement supérieur étrangers de fonctionner en Hongrie, à moins qu'ils n'effectuent également des études supérieures dans leur État d'origine. Pour l'observateur neutre, ces amendements peuvent apparaître comme de simples détails techniques. Cependant, ce n'est probablement pas une coïncidence. Les deux branches de la réforme ont permis au gouvernement hongrois de se cacher sous les couvertures de la bagatelle juridique, même sans grand succès. Ni la Commission ni la Cour de justice ne sont tombées sous le charme.

Dans sa requête, la Commission se plie en quatre pour contester la réforme de l'éducation, en utilisant un large arsenal du droit de l'Union. Dans son opinion détaillée (analysée ici), l’avocat général Kokott a examiné en détail tous ces points et, ce faisant, a jeté les bases doctrinales de la longue argumentation de la Cour dans cette affaire. Elle a conclu que la Hongrie avait violé ses obligations au titre de l'AGCS ainsi que du droit de l'Union, point de vue que la Cour de justice partage essentiellement.

Le jugement

Avant de passer au fond de l'affaire, la Cour a rejeté de manière radicale les griefs d'irrecevabilité et d'incompétence de la Hongrie. En ce qui concerne la compétence pour statuer sur une obligation des États membres au titre de l'AGCS, la Cour a souligné que l'AGCS faisait partie intégrante du droit de l'Union et que sa compétence était donc justifiée par l'obligation des membres de l'OMC de respecter les obligations découlant des lois de l'organisation ( 45 à 57 et 68 à 93).

L'arrêt a ensuite pivoté en substance sur trois éléments d'appréciation; la première branche de la réforme entreprise par la Hongrie, à savoir l'exigence selon laquelle la Hongrie doit avoir conclu un traité international avec un État tiers avant qu'une université étrangère puisse opérer en Hongrie (a.); la deuxième branche de la réforme, qui oblige un établissement d'enseignement à dispenser un enseignement dans son État d'origine (b.); et troisièmement, les violations de la Charte des droits fondamentaux (c.)

une. Obligation de conclure un traité international avant que l'éducation puisse être dispensée

Comme première branche de la réforme, la Hongrie avait introduit une exigence qui interdisait à la CEU de dispenser un enseignement supérieur en Hongrie, à moins qu'un accord international entre le gouvernement hongrois et les États-Unis – où la CEU a son siège – ait été adopté à cette fin. Le raisonnement de la Cour s'est déroulé en trois étapes.

Elle a d'abord examiné si la Hongrie avait violé ses obligations au titre de l'article XVII de l'AGCS, qui dispose que chaque membre de l'OMC doit garantir un «traitement national», c'est-à-dire un traitement non moins favorable que celui accordé à ses propres fournisseurs de services. En ce qui concerne l'accès au marché des établissements d'enseignement supérieur, la Cour a confirmé, après avoir analysé le système compliqué de dérogations notifiées, que la Hongrie ne peut pas invoquer une dérogation à l'obligation de traitement national et doit, par conséquent, veiller à ce qu'aucun traitement moins favorable ne soit accordé aux établissements d'enseignement étrangers ( par.103 à 114).

Dans un deuxième temps, la Cour a confirmé que la réforme détériorait la situation concurrentielle d'un prestataire de services, tel que la CEU, qui a son siège dans un autre État membre de l'OMC, la conclusion d'un traité international étant entièrement à la discrétion du Hongrois gouvernement (par. 118 à 121).

Troisièmement, cela soulevait la question de savoir si une telle détérioration pouvait être justifiée sur la base de l'article XIV de l'AGCS, en particulier pour des raisons de maintien de l'ordre public et de prévention des pratiques trompeuses. Tout comme le droit de l'Union, l'AGCS prévoit que l'exception d'ordre public ne peut être invoquée que pour contrecarrer une «menace réelle et suffisamment grave (…) posée à l'un des intérêts fondamentaux de la société». La Cour a facilement démantelé cette argumentation, notant que la Hongrie n'avait pas réussi à établir en détail comment les activités du CEU, ou en fait de toute université étrangère, pouvaient éventuellement constituer une menace aussi grave. L'affirmation selon laquelle un accord international empêcherait les pratiques trompeuses en augmentant la fiabilité des institutions a également été facilement démystifiée. En fait, AG Kokott (voir ici, par. 139) a montré qu'il s'agissait d'un argument de mauvaise foi. Le CEU avait fonctionné pendant plus de vingt ans à Budapest. Si les responsables du gouvernement Fidesz voulaient assurer la qualité de l'enseignement, ils auraient pu simplement prendre le tramway et visiter le Campus. En conséquence, la Cour a entièrement rejeté la défense de la Hongrie (par. 136 à 139).

b. Obligation d'effectuer des études dans l'État d'origine

La deuxième branche de la réforme concernait l'exigence selon laquelle seules les universités peuvent être autorisées à opérer en Hongrie qui dispensent un enseignement dans leur État d'origine. Il est à noter que cette disposition ne fait aucune distinction quant à savoir si les institutions ont leur siège dans un État membre de l'UE ou en dehors de l'Union. Dans ce contexte, la Cour s'est d'abord concentrée sur les institutions qui ont leur siège en dehors de l'UE, évaluant ainsi la compatibilité de la réforme avec l'article XVII de l'AGCS. Le raisonnement de la Cour sur ce point reflète les arguments développés en vue de la première branche de la réforme. La mesure nationale a constitué une détérioration de la situation des prestataires d'enseignement étrangers; La Hongrie a prétendu qu'elle était nécessaire pour des raisons d'ordre public mais n'a pas fourni de preuves à cet effet et la Cour – une fois de plus – ne l'a pas achetée. En corollaire, la Cour a estimé que la deuxième branche de la réforme hongroise violait également l’AGCS et faisait donc partie intégrante du droit de l’Union (par. 152 à 156).

Ce n’est qu’à ce moment que la Cour s’est penchée sur la compatibilité de la réforme de l’enseignement en Hongrie avec le droit du marché intérieur, notamment en vue d’établissements d’enseignement supérieur installés dans un autre État membre. Techniquement, ces questions n'ont affecté ni le CEU, qui a son siège en dehors de l'UE, ni aucune autre institution. La Commission a néanmoins introduit deux griefs fondés respectivement sur une violation de la liberté d'établissement et de la libre prestation de services. Alors que cela peut être critiqué comme du shadow boxing, la procédure d’infraction de la Commission a contesté la réforme de la Hongrie en tout et ne pouvait donc pas se limiter au cas du CEU.

Premièrement, la Cour a cherché à savoir si la Hongrie avait violé la liberté d'établissement. En référence à son arrêt en Neri, il a confirmé que les établissements d'enseignement supérieur pouvaient ainsi être protégés. Les activités d'enseignement rémunérées dans le cadre d'un programme universitaire doivent être considérées comme une activité économique à condition que «l'activité soit exercée par un ressortissant d'un État membre dans un autre État membre sur une base stable et continue» à partir d'un établissement d'un autre État membre. À cet égard, la Cour a réitéré sa décision Polbud – Wykonawstwo, estimant que la liberté d'établissement profite également aux entreprises qui exercent la plupart, voire la totalité de leurs activités par l'intermédiaire d'une succursale établie dans un autre État membre. Une disposition nationale imposant à une université de mener des activités d'enseignement dans son État membre d'origine doit être considérée comme une restriction à la liberté d'établissement, car elle rend moins attrayante l'établissement d'universités étrangères en Hongrie (par. 159 à 170). Il peut être déconcertant de voir cet équivalent académique d'une entreprise boîte aux lettres être protégé par la liberté d'établissement. Toutefois, il est conforme à la jurisprudence de la Cour selon laquelle même ces sociétés peuvent être protégées en vertu de la liberté d’établissement qui sont établies uniquement aux fins de s’établir dans un autre État membre. En effet, selon la Cour, «(l) es raisons pour lesquelles une société choisit de se constituer dans un État membre donné sont, sauf en cas de fraude, sans pertinence au regard de l’application des règles de liberté d’établissement» (Inspirer l'art, par. 95, en référence à Centros).

La Hongrie a tenté de justifier cette restriction par des raisons d'ordre public, répétant essentiellement son raisonnement dans le contexte de l'AGCS. Sans surprise, la Cour n’était toujours pas convaincue par les allégations de la Hongrie. Elle a rejeté l'argument selon lequel les activités éducatives constitueraient une menace grave affectant un intérêt fondamental de la société hongroise et qu'une telle menace ne pourrait être neutralisée que si cette université exerçait des activités d'enseignement dans un autre État membre. En outre, la Cour a rejeté la présomption selon laquelle la qualité de l'enseignement dans un État membre garantirait automatiquement la qualité de l'enseignement dans un autre. Sur cette base, la Cour a conclu que la réforme de l'enseignement hongrois violait la liberté d'établissement (par. 178 à 190).

Dans un souci d'exhaustivité, la Cour a ensuite examiné brièvement la compatibilité de la loi hongroise avec la libre prestation des services, reprenant pour l'essentiel les arguments déjà invoqués en ce qui concerne la liberté d'établissement. Il a estimé, dans ce contexte, que la fourniture d'un enseignement ou de cours de formation rémunérés entre dans le champ d'application de la directive sur les services. La Cour n'a alors eu aucune difficulté à qualifier la loi hongroise de restriction possible à la libre prestation de services et, en soulignant une fois de plus la faible base justificative donnée par la Hongrie, a conclu que la réforme violait le droit de l'Union (par.193-207) .

c. La liberté académique comme droit fondamental

Enfin, la Cour s'est concentrée sur d'éventuelles violations de la charte des droits fondamentaux, en particulier de ses articles 13, 14, paragraphe 3, et 16. À cet égard, il a confirmé qu’en adoptant la réforme de l’éducation, la Hongrie «mettait en œuvre le droit de l’Union» au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la charte et devait donc respecter les dispositions qui y étaient consacrées. Cette conclusion s'applique aux deux situations possibles en vertu de la loi hongroise; lorsque les réformes affectent des établissements d'enseignement en dehors de l'UE, les États membres s'acquittent de leurs obligations au titre de l'AGCS, un accord international conclu par l'Union; lorsque les réformes concernent des universités ou des chercheurs à l'intérieur de l'UE, la situation sera effectivement régie par le droit du marché intérieur. Dans les deux cas, la Charte s'applique (par. 212 à 216).

La «lex CEU» de la Hongrie a permis à la Cour de s’articuler pour la première fois sur le droit fondamental à la liberté académique, tel que codifié dans la deuxième phrase de l’article 13 de la Charte. Pour vérifier le sens de cette disposition, il a donc revisité l’interprétation de la Cour européenne des droits de l’homme dans Erdoğan et autres c.Turquie de la liberté d'expression, qui comprend des garanties de la liberté académique. Dans le contexte de la Convention, la liberté académique comprend la garantie de diffuser des informations, de mener des recherches et de diffuser les connaissances sans restriction. Dans le contexte du droit de l'Union, cependant, la Cour de justice a estimé que le droit fondamental à la liberté académique devait être compris plus largement. Elle s’est appuyée sur une recommandation rédigée par l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe pour conclure que la liberté académique doit également être garantie au niveau institutionnel. En vertu de l'article 13 de la Charte, les États membres sont donc tenus de protéger les établissements d'enseignement supérieur contre les menaces à leur autonomie institutionnelle. La Cour a affirmé que les mesures prises par la Hongrie sont de nature à mettre en danger l'autonomie institutionnelle des établissements d'enseignement supérieur étrangers et, partant, à violer l'article 13 de la Charte (par. 222-228, 242).

En outre, la Cour a estimé que les réformes hongroises enfreignaient également l'article 14, paragraphe 3, qui énonce la liberté de fonder des établissements d'enseignement, et l'article 16 de la Charte, relatif à la liberté de faire des affaires conformément au droit communautaire et national. Les deux sont étroitement liés, puisque l'article 14 (3) donne une expression spécifique à la liberté d'entreprise. À cet égard, la Cour a rapidement reconnu que la réforme de l’éducation en Hongrie violait également ces deux droits fondamentaux. Revenant sur ses conclusions antérieures dans l'arrêt, elle a conclu que les limitations de ces droits garantis par la Charte ne peuvent être justifiées par aucun objectif d'intérêt général et constituent donc des violations de celui-ci (par. 229 à 243).

Dans ce contexte, la Cour suspend la barre des limitations des droits fondamentaux assez bas. Les réformes de la Hongrie constituent des limitations aux droits fondamentaux car elles «sont susceptibles de mettre en danger» la liberté académique (par. 228) et de «rendre incertaine» la liberté d’exploitation d’une entreprise (par. 233). Comme cela a été noté avec perspicacité dans ce contexte, la Cour semble élaborer une stratégie à cet égard. La Charte devrait fournir une protection contre les mesures nationales qui visent effectivement à stigmatiser des personnes ou des institutions. Dans cet esprit, la Cour démontre sa vigilance face aux effets des mesures nationales ainsi que sa volonté de faire un usage actif de la Charte pour lutter contre les politiques anti-libérales.

Évaluation

Ce litige doit avoir causé à ceux qui travaillaient et étudiaient dans les locaux du CEU de nombreuses nuits blanches. Et même maintenant, la victoire est douce-amère, en tant que mécanismes de ex post le contrôle peut souvent être incapable de fournir une réparation rapide contre les politiques illibérales au niveau national. Cependant, il convient de noter que le raisonnement de la Cour corrige certaines des difficultés subies.

Elle démontre que le droit de l’Union offre de multiples voies pour contester les immodérations les plus flagrantes de l’illibéralisme et que les actions d’infraction de la Commission ont effectivement ouvert la voie à une réponse ferme aux politiques illibérales dans les États membres. Cela a permis à la Cour de réfuter successivement les tentatives de la Hongrie de s’appuyer sur des motifs d’ordre public pour justifier des mesures non libérales (voir dans le contexte de la réinstallation des réfugiés ici, par. 134; et concernant la loi dite de transparence ici, par. 93). Dans l’affaire CEU, la Cour a rejeté les allégations de la Hongrie selon lesquelles la réforme de l’éducation serait nécessaire pour sauvegarder l’ordre public ou neutraliser les pratiques trompeuses. Cet arrêt ajoute donc une autre brique au rempart d'une Union fondée sur l'État de droit.

De plus, la décision suggère que la situation de la CEU a encouragé la Cour à défendre activement la liberté académique. Il a consolidé une approche vigilante en ce qui concerne les limitations des droits fondamentaux et motivé une interprétation large de la liberté académique en tant que garantie des droits fondamentaux. En tant que telle, l'exigence d'autonomie institutionnelle est une clarification bienvenue de l'article 13 de la Charte. Il sera intéressant de voir si cette norme peut soulever des questions de compatibilité par rapport aux autres établissements d'enseignement supérieur de l'UE. Pour le moment, cependant, l’arrêt signale l’engagement de la Cour à protéger la liberté académique dans l’UE – et c’est, après toute la misère que le CEU a souffert, une évolution positive.