Le coronavirus expose des failles avec l'agence européenne des maladies infectieuses – POLITICO

Le coronavirus expose des failles avec l'agence européenne des maladies infectieuses – POLITICO

18 octobre 2020 0 Par Village FSE

Le coronavirus était la crise à laquelle l'agence européenne des maladies infectieuses a été créée pour lutter. Cela n'a servi qu'à illustrer son insignifiance.

Bien que le virus ait infecté plus de 3,8 millions de personnes en Europe, tué plus de 190 000 personnes et torpillé l'économie, les pays européens ont eu du mal à coordonner une réponse. Les gouvernements paniqués se sont disputés au sujet des fournitures médicales, se sont giflés avec des quarantaines de représailles et ont donné des conseils contredisant ce que leurs voisins et même des experts en santé publique disaient.

Pour le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, 2020 a été l’année de mise en pratique de 16 ans de préparation en tant qu’agence conçue pour aider à harmoniser la réponse de l’Europe à une telle crise.

Mais comme le coronavirus submergeait le bloc, l'agence ne pouvait pas faire grand-chose.

L'ECDC est née d'une contradiction inhérente. À la suite de l'épidémie de SRAS de 2002, les pays de l'UE et la Commission ont réalisé qu'ils avaient besoin d'une réponse plus coordonnée aux flambées virales. Mais ils ne voulaient pas d’une agence indépendante qui pourrait les surpasser.

Leur solution: créer une agence sans pouvoir de coordination.

Avec un mandat, un budget et un personnel limités, l'agence a passé ses années en tant qu'organe scientifique peu connu, pris en sandwich entre la Commission et les capitales de l'UE. Il ne peut pas être trop insistant sans contrarier. Il ne peut être trop visible sans être accusé d’avoir outrepassé son mandat.

Des entretiens avec d'anciens responsables et politiciens impliqués dans la création de l'agence suggèrent que la crise du coronavirus a mis en évidence les limites de ses opérations qui y ont été intégrées par conception.

L'ECDC «n'a pas les pouvoirs dont ils avaient vraiment besoin», a déclaré John Bowis, qui a dirigé le Parlement européen lors des négociations sur la création de l'agence. « En conséquence, il y a une faiblesse endémique dans (son) fonctionnement. »

Lorsque le coronavirus a frappé, l'agence a émis des avis scientifiques, mais souvent avec peu d'effet sur les capitales de l'UE – et parfois seulement après que les pays aient pris leurs propres décisions politiques. Elle s'est abstenue d'interpréter ou d'expliquer les données qu'elle avait rassemblées au motif qu'une telle démarche excéderait ses attributions. Contrairement à d'autres agences internationales, il ne s'est jamais adressé directement aux citoyens.

Alors que le mois d'octobre apporte une augmentation du nombre de cas et des craintes d'une nouvelle vague de coronavirus à travers l'Europe, l'examen minutieux des efforts de l'ECDC pour rassembler une réponse unifiée des capitales nationales au cours des huit derniers mois indique qu'un arrangement dysfonctionnel ne devrait que persister.

«Notre rôle actuel ne peut être que de donner des conseils et de présenter … quelques options de réponse», a déclaré le directeur de l'ECDC, Andrea Ammon, à POLITICO dans une interview. «Mais ce que (les gouvernements) font à la fin est leur responsabilité. Et ils sont alors, bien sûr, également responsables de cela », a-t-elle déclaré.

L'epreuve du Feu

L'un des rares moments où l'ECDC a été mis sous les projecteurs s'est avéré être un énorme faux pas.

Dans la salle de presse de la Commission, le 27 février, un responsable de l’agence a rassuré les journalistes sur le fait qu’il n’y avait qu’une chance «faible à modérée» que le coronavirus se propage à travers l’Europe. De plus, les gouvernements disposaient de plans de préparation solides et d'une capacité de test adéquate. L'Europe verrait de petits groupes, mais le continent serait en mesure de les contenir, a déclaré le responsable.

Alors que les journalistes interrogeaient l'évaluation, faisant référence en particulier à l'explosion du nombre de cas en Italie, le responsable a répondu en disant qu'il pourrait effectivement y avoir plus de cas que l'agence en avait connaissance – mais a ajouté que le coronavirus avait jusqu'à présent tué moins de personnes que la grippe ordinaire.

La mise en garde était l'équivalent d'une note de bas de page verbale: « Nous ne savons pas jusqu'où cela va se propager. »

Il n'a pas fallu longtemps pour le savoir. Ce week-end, les cas en Italie sont passés d'environ 200 à environ 500 par jour, puis à des milliers par jour le 8 mars. Moins d'une semaine après le point de presse, le 2 mars, l'agence a changé de cap et a déclaré qu'il y avait un «modéré à risque élevé que le virus se propage dans le bloc.

Malgré les questions qu’elle a soulevées, certains, dont Zofija Mazej Kukovič, une députée slovène qui occupe la place du Parlement au conseil d’administration de l’ECDC, ont refusé de critiquer cet incident particulier. Comme elle l'a noté dans des commentaires en juin, l'agence a commis des erreurs, mais il n'y avait pas de «grands visionnaires» à l'intérieur ou à l'extérieur de l'agence qui prévoyaient comment le virus se propagerait.

L’ECDC ne dormait manifestement pas au travail. Elle a produit 44 rapports contenant des avis de santé publique sur la crise et mis à jour ses évaluations des risques 16 fois depuis janvier.

Mais presque tout le monde convient qu'il y a un problème crucial: l'agence a eu du mal à superviser la surveillance fondamentale des maladies parce qu'elle a reçu de mauvaises données des pays. Les méthodes de notification varient d’un pays à l’autre ou au sein d’un même pays, ce qui rend difficile pour l’agence d’évaluer l’impact du virus en Europe.

«Nous avons eu d'énormes retards au début», a reconnu Ammon dans des commentaires publics en juillet. Avec différentes méthodes de notification, il était difficile pour l'agence d'interpréter les données disponibles: «Le pays a-t-il peu de cas parce qu'ils n'ont pas de transmission? Ou parce qu'ils ne testent pas? » elle a demandé.

Mais les critiques soulignent également la réticence de l’agence à tirer des conclusions de son analyse scientifique et affirment que les orientations qu’elle a proposées étaient trop techniques pour être appliquées.

Charmaine Gauci, responsable de la réponse au coronavirus à Malte et membre du forum consultatif de l'agence, a décrit comment, à la fin du printemps, elle a recherché une liste de pays dans lesquels les gens pouvaient voyager en toute sécurité. Mais lorsqu'elle a vérifié auprès de l'ECDC, elle a trouvé des nombres quotidiens de cas plutôt que des informations évaluant et expliquant la propagation dans certaines régions.

Elle a dit qu'elle souhaitait que l'ECDC ait été plus «proactive que réactive» en fournissant les informations.

De même, un membre du conseil d’administration de l’ECDC qui a refusé d’être nommé pour cet article a fait part de sa frustration face à la réticence de l’agence à évaluer quels pays tiers il serait sûr pour l’UE de rouvrir au début de l’été. Selon le récit du membre, l'agence a d'abord déclaré qu'elle ne disposait pas de suffisamment d'informations jusqu'à ce que les pays poussent l'agence à l'aider.

«En tant qu'autorité de santé publique … nous devons encore être en mesure de dire au public … que vous pouvez aller au Mexique, mais vous ne pouvez pas encore aller au Brésil», a déclaré le membre du conseil. «Je m'attendais à ce que l'ECDC nous aide.»

Mais l'agence est limitée dans ce qu'elle peut aider. Après avoir travaillé sur la liste des pays tiers, l'ECDC a été chargée d'aider à harmoniser les restrictions aux frontières au sein de l'UE. Lors de réunions deux fois par semaine, les pays de l'UE ont déclaré à l'agence qu'ils voulaient des cartes montrant la situation des coronavirus dans tout le bloc, ce qui pourrait aider à définir des mesures de quarantaine harmonisées et des restrictions de voyage.

Pendant ce temps, ces mêmes pays se sont disputés sur le nombre de cartes qu'ils devraient avoir; débattu des seuils pour les soi-disant «zones rouges»; et a continué à insister, selon les personnes présentes aux réunions, pour qu’elles prennent leurs propres décisions en matière de politique de santé.

Le représentant de l'ECDC ne peut pas faire grand chose de plus que de s'asseoir et de rappeler aux pays que les avis scientifiques n'ont jamais recommandé la fermeture des frontières à moins qu'un pays n'ait pratiquement pas de cas – des conseils qui ont été ignorés depuis le début de la pandémie.

Autre exemple concret: la Commission a continué de faire pression pour un test pour remplacer la nécessité de mettre en quarantaine lors d'un voyage dans un autre pays de l'UE – malgré les conseils de l'ECDC selon lesquels une telle option n'est pas scientifiquement valable car le virus est difficile à détecter pendant l'incubation.

Le prix de l'indécision

Le Parlement européen voulait à l'origine créer une agence puissante qui couvrirait toutes les maladies – pas seulement les maladies infectieuses – et, surtout, pourrait dire aux pays quoi faire.

Mais la Commission voulait que l’agence fonctionne uniquement comme un organe scientifique sous le contrôle de Bruxelles. Pendant ce temps, les gouvernements nationaux – en particulier les gouvernements puissants tels que le Royaume-Uni et l'Allemagne – ne voulaient pas d'une agence de l'UE qui pourrait passer outre leurs autorités nationales.

Le résultat est une agence créée à l'image des Centers for Disease Control and Prevention (CDC) des États-Unis, mais avec un budget éclipsé par son homologue américain. Le budget de l'ECDC – environ 50 millions d'euros par an – est bien inférieur aux 12 milliards de dollars du CDC. Et bien que le personnel de l'ECDC soit passé à près de 300 personnes, il ne s'agit que d'une fraction des plus de 10 000 employés de CDC aux États-Unis.

Avec le recul, le ministre allemand de la Santé, Jens Spahn, a déclaré ce printemps, l'ECDC est «vraiment loin, très loin du CDC américain», en termes de ce que peut faire l'agence européenne.

Ce recul est venu trop tard pour certains experts en santé publique.

En 2012, Scott L. Greer, professeur de santé publique à l'Université du Michigan, a écrit que la mise en place de l'agence européenne signifiait qu'elle «ne pouvait donner d'ordres à personne d'autre qu'à son propre personnel». Plutôt que de devenir un «hub», l'agence risquait de devenir un «noyau creux».

Les tâches de l'agence, telles que définies dans son règlement fondateur, consistent à identifier et évaluer les risques, à émettre des avis scientifiques, à fournir une assistance technique aux pays et à contribuer au partage d'informations.

Son «petit personnel, son chevauchement avec les politiques verticales existantes et son manque de pouvoirs exécutifs le faisaient ressembler à une entité politique symbolique plutôt qu'à une menace», a écrit Greer.

Pourtant, de nombreux anciens employés décrivent les premières années de l'ECDC comme «l'âge d'or». Sa première directrice appréciée, Zsuzsanna Jakab, a tenté de faire de l'agence un «phare visible» en Europe, selon Arnold Bosman, consultant en santé publique à Transmissible et ancien employé de l'ECDC.

Parmi ses décisions, Jakab a créé l'agence à Stockholm en 2005 pour qu'elle soit plus indépendante de Bruxelles. Jakab s'est parfois adressé directement aux fonctionnaires nationaux pour leur demander ce dont ils avaient besoin, plutôt que de passer par la Commission, ce qui en a irrité certains au sein de la Commission, selon d'anciens membres du personnel. Mais cela semblait fonctionner: le personnel et le budget de l'agence continuaient d'augmenter chaque année.

Après la pandémie de grippe porcine de 2009, le Parlement européen est arrivé à la conclusion que l'ECDC bénéficierait de plus d'argent pour aider les pays à se coordonner. Mais cela ne s'est pas produit.

Le budget de l'ECDC, comme de nombreuses agences de l'UE, a plafonné à partir de 2010, malgré l'inflation. Ses ambitions ont été «revues à la baisse», selon un ancien employé qui s'est exprimé de manière anonyme. «Soudain, les possibilités n'étaient plus illimitées.»

Pour les membres de l'agence, la décennie suivante a été un point bas. Il y avait un sentiment que les ambitions de devenir un leader international de la santé publique ont été revues à la baisse. Après 2010, les critères d'approbation des voyages en dehors de l'UE sont devenus beaucoup plus restrictifs. L'agence a également cessé de conseiller les autorités sanitaires sur les meilleures pratiques parce que ce n'était pas essentiel. Certains travaux scientifiques ont été externalisés.

Après la démission du deuxième directeur de l'agence, Marc Sprenger, en 2015, l'agence a eu du mal à trouver un remplaçant. Son directeur actuel, Ammon, a agi en tant que chef par intérim jusqu'à ce qu'elle devienne la directrice officielle en 2017.

Les employés de cette période – comme détaillé dans un examen externe confidentiel de 2018 vu par POLITICO – ont déclaré que l'ambiance était passée de l'excitation à l'intimidation et aux cris.

L'espace de bureau était également médiocre. Lorsque l'eurodéputée tchèque Kateřina Konečná est devenue la personne de contact du Parlement pour l'ECDC en 2016, elle s'est dite «horrifiée» de découvrir que le bâtiment de l'agence ne pouvait pas accueillir tous ses employés. En regardant en arrière aujourd'hui, dit-elle, elle «ne peut pas imaginer comment l'agence (aurait traité) cette pandémie» dans ces conditions.

L'agence a emménagé dans un bâtiment plus grand en 2018, mais des années passées à devenir une UE après coup avaient laissé l'agence timide, a déclaré Thibaud Deruelle, chercheur à l'Université d'Exeter étudiant l'ECDC.

«Ils se méfient vraiment de leur réputation (et) de l'image qu'ils projettent», dit-il. «Ils ne veulent pas être dépeints comme les personnes qui décident de quoi que ce soit.»

Le faire à notre façon

Dans une interview en août, Ammon a repoussé certaines de ces critiques. Elle a dit, par exemple, qu'il n'était «jamais question» que l'agence aiderait à dresser une liste de pays sûrs pour voyager en dehors de l'UE.

La question était de savoir quelle quantité d'informations l'agence fournirait, car elle avait du mal à évaluer la validité et la fiabilité des données d'autres pays, a-t-elle déclaré, mais la liste était utilisée à partir de juillet. Depuis, l'ECDC a également contribué à l'établissement de listes de cartes désignant les zones «vertes» et «rouges» à travers l'UE.

Mais certains pays n'ont de toute façon pas suivi la liste des pays tiers. Et les gouvernements n’ont pas utilisé les cartes de l’ECDC pour harmoniser les restrictions de voyage, les heures de quarantaine ou les exigences en matière de tests dans l’espace Schengen de l’UE. À cet égard, a déclaré Deruelle, il a peut-être été judicieux que l'agence ne soit pas trop insistante car elle savait qu'elle ne portait pas un gros bâton.

Ammon elle-même a déclaré que l'agence s'appuyait sur de bonnes relations de travail avec les capitales nationales, dans l'espoir d'être «super convaincante» pour faire quelque chose de spécifique.

Elle a également souligné qu’il y avait une limite à ce que l’agence pouvait faire, en partie parce qu’elle dépendait tellement des pays pour obtenir des informations. Si les gouvernements veulent que l'agence fournisse plus d'informations, « nous pouvons le faire », a déclaré Ammon. « Mais vous devez nous fournir les données. »

Quoi qu'il en soit, l'agence a essayé de s'améliorer, en embauchant 20 nouveaux membres du personnel et en rendant ses conseils conviviaux en incluant des infographies «plus faciles à comprendre», a déclaré Ammon.

L'agence a également accru sa présence en ligne et produit des vidéos destinées au public sur la façon de porter des masques. Ammon est apparu à côté de la commissaire européenne à la Santé, Stella Kyriakides, pour une conférence de presse en septembre, lorsque l'agence a mis à jour son évaluation des risques alors que les cas augmentaient à travers le bloc.

L'agence devrait-elle être plus visible? Les pays ont spécifiquement dit à l'agence de ne pas l'être, a déclaré Ammon. L'ECDC devrait-il être plus énergique? Ammon a dit qu'elle faisait cela à l'abri des regards du public, et elle pense que cela fonctionne.

Lorsqu'on lui a demandé si l'approche de l'agence indiquait qu'il était plus à l'aise de s'en tenir à la science, Ammon a fait une pause. Un assistant par ailleurs silencieux a laissé échapper: «Ce n’est pas une zone de confort. C’est un mandat. »

La prochaine crise

Les appels au renforcement de l'agence se font de plus en plus forts, y compris de la part de la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, dans son discours sur l'état de l'Union – mais la manière dont cela pourrait changer est très discutée.

La Commission est en train de rédiger un changement de mandat à dévoiler fin novembre. Le médiateur européen évalue actuellement la manière dont l’ECDC a géré l’épidémie de coronavirus. Les pays veulent également un rapport sur le travail de l'agence, dont la production pourrait prendre des années.

Plusieurs responsables politiques nationaux et européens ont déclaré que l'ECDC devrait obtenir plus d'argent et embaucher plus de personnel pour mieux faire face à la prochaine pandémie. L'Allemagne Angela Merkel et le Français Emmanuel Macron sont allés plus loin, affirmant que l'agence devrait être plus impliquée dans la coordination des réponses des pays aux urgences sanitaires.

Mais cela pourrait exiger des ajustements majeurs des arrangements juridiques et politiques actuels.

pendant ce temps, même obtenir un budget plus important pourrait être difficile. Von der Leyen et d'autres s'apprêtent à créer une toute nouvelle agence, similaire à la Biomedical Advanced Research and Development Authority (BARDA) des États-Unis, qui a été spécialement conçue pour passer à l'action et financer les efforts d'approvisionnement et de recherche en cas d'urgence. Il reste à déterminer à quoi ressemblerait cette nouvelle agence, mais elle exigera elle aussi davantage d’argent européen.

L'ancien employé de l'ECDC qui a parlé de manière anonyme a reconnu que bon nombre des grandes décisions prises pendant la pandémie – notamment la fermeture des frontières et la mise en œuvre de verrouillages – sont tout simplement trop politiques pour que l'agence les prenne.

Pour sa part, Gauci de Malte s'est opposée à donner à l'agence ce genre de pouvoir, au motif que cela ferait d'une agence technique une agence politique: « Il est important d'avoir un organe (qui) parle de science pure », a-t-elle déclaré.

Mais d'autres, comme l'eurodéputé tchèque Konečná, ont fait valoir que si l'ECDC devait avoir un impact sur les crises futures – sans parler du reste de celle-ci – alors «l'ECDC a désespérément besoin de ces pouvoirs».

L'ECDC n'est en aucun cas la seule agence de lutte contre les maladies infectieuses à être examinée à l'heure actuelle. L'Organisation mondiale de la santé a été qualifiée de trop politique, trop respectueuse de la Chine et ignorante de l'évolution de la science. Le CDC a été critiqué pour être trop bureaucratique, dépendant de l'ancienne technologie et se laisser détourner par la politique.

Certains disent que l'ECDC devrait simplement être à la hauteur de son nom, à savoir la partie « contrôle ». Actuellement, l'ECDC est «le Centre européen de prévention des maladies et d'évaluation des risques», a déclaré Bosman, consultant en santé publique et ancien employé de l'ECDC.

Alors que des experts nationaux européens, tels que le virologue allemand Christian Drosten ou le virologue belge Marc Van Ranst, ont fréquemment fait leur apparition dans la presse, les responsables de l'ECDC ont fait profil bas.

Certains pensent que l'agence pourrait utiliser la pandémie en cours pour réinventer son rôle.

Bosman a déclaré qu'il pourrait prendre une page de l'OMS, qui a joué un rôle important dans la diffusion d'informations et la coordination des pays pendant la pandémie.

«L’OMS franchit en fait cette frontière (pour) dire:« Écoutez, c’est votre responsabilité; vous êtes les politiciens, mais ne fermez pas les oreilles – c’est ce que vous devez faire », a déclaré Bosman.

Les pays «ne vous écouteront pas si vous continuez à chuchoter», a-t-il déclaré.

David M. Herszenhorn, Sarah Wheaton et Hanne Cokelaere ont contribué à cet article.