Il est temps de reconsidérer la jurisprudence de Strasbourg sur les lanceurs d'alerte – European Law Blog

Il est temps de reconsidérer la jurisprudence de Strasbourg sur les lanceurs d'alerte – European Law Blog

21 septembre 2020 0 Par Village FSE

En octobre 2019, l'UE a adopté la directive (UE) 2019/1937 sur la protection des personnes qui signalent des infractions au droit de l'Union (directive) à la suite de la proposition de directive introduite par la Commission en avril 2018. La nouvelle approche adoptée dans la directive pour protéger les lanceurs d'alerte diffère du concept développé par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Dans sa jurisprudence sur la liberté d'expression, la Cour de Strasbourg attend généralement des lanceurs d'alerte qu'ils signalent d'abord les griefs au sein de l'organisation et applique un critère de bonne foi et d'intérêt public. En revanche, pour être protégés en tant que lanceur d'alerte, ces éléments ne sont pas requis par la directive. Cela soulève la question suivante: comment la Cour de Strasbourg traitera-t-elle ces différences dans les affaires futures? Dans ce billet, nous soutenons que la Cour EDH devrait reconsidérer sa jurisprudence et l'aligner sur la directive afin d'assurer le même niveau de protection pour tous les États membres du Conseil de l'Europe (CdE). Étant donné que la Résolution 2300 (2019) de l'Assemblée parlementaire du CdE a accueilli favorablement la directive et invité tous les États membres du CdE à adopter ses dispositions, nous assisterons probablement à un changement d'orientation de la jurisprudence de la Cour EDH vers la directive. Le changement de précédent attendu poserait une autre pierre angulaire d'une protection cohérente et complète des lanceurs d'alerte en Europe.

Différences entre la jurisprudence de la Cour européenne en matière de dénonciation et la directive

La Cour de Strasbourg a établi une jurisprudence sur la protection des lanceurs d'alerte au titre de l'article 10 CEDH. Elle a adopté six critères, d’abord, introduits dans Guja c. Moldova (2008), qui devraient être réexaminés afin de déterminer s’il y a eu ingérence injustifiée dans le droit du requérant à la liberté d’expression. La directive contient un ensemble de dispositions visant à protéger les personnes qui signalent des infractions au droit de l'UE au sein d'une organisation (article 7), à l'extérieur aux autorités (article 10) ou qui divulguent des informations directement au public (article 15). Les deux approches présentent des différences fondamentales qui seront analysées dans la partie suivante.

  1. Ambit de la jurisprudence et de la directive: intérêt public – violation du droit de l'UE

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme est applicable lorsque la personne (un employeur ou un fonctionnaire) signale des griefs de quelque nature que ce soit, pour autant qu'il y ait un intérêt public dans les informations révélées, ce qui signifie que le public doit être concerné par la dénonciation. La directive n'est pas compatible avec l'élément d'intérêt public. Seules les divulgations publiques dépendent dans certains cas explicitement d'un critère d'intérêt public (art. 15 (1) (b) (i)). La même exigence ne s'applique pas aux rapports internes (article 7) ou aux rapports externes aux autorités (article 10). Il peut, tout au plus, être implicitement dérivé du fait qu'un signalement protégé nécessite une violation du droit de l'UE. Cependant, le champ d'application de la directive est précisément défini à l'art. 2, 3 et en annexe. Ses dispositions ne sont applicables que lorsqu'une personne révèle certaines infractions au droit de l'UE énumérées dans ces dispositions. Par conséquent, son champ d’application est plus restreint que la jurisprudence de la Cour EDH en matière de dénonciation.

Par exemple, les lanceurs d'alerte en matière de sécurité nationale ne sont pas protégés par la directive (considérant 24 et article 3, paragraphe 2), mais ils peuvent être protégés en vertu de l'art. 10 CEDH, la Cour de Strasbourg ayant déjà assuré la protection des lanceurs d'alerte en matière de sécurité nationale. La Cour a jugé dans une affaire (Bucur et Toma c. Roumanie) que la condamnation du requérant qui avait dénoncé les services de renseignement roumains violait son droit à la liberté d'expression. Dans une autre affaire (Heinisch c. Allemagne), la Cour a décidé que le licenciement d’un employeur qui avait signalé des mauvais traitements infligés à des personnes âgées dans le secteur des soins violait le même droit du requérant. En revanche, le cas de Mme Heinisch ne relèverait pas non plus du champ d'application de la directive (comparer l'annexe, partie I. H.).

  1. Bonne foi ou motifs raisonnables de signaler

Selon la Cour EDH, le lanceur d'alerte doit divulguer les informations de bonne foi. L'évaluation de la bonne foi se fait au cas par cas. En vertu de la directive, la bonne foi n'est pas requise car le lanceur d'alerte ne devrait avoir que des motifs raisonnables pour faire un signalement (art. 6 (1) (a)). Les motivations personnelles ne sont pas vérifiées. Un autre critère, dans le cadre de l'approche de la Cour EDH, est que le lanceur d'alerte doit fournir des informations authentiques afin d'éviter la dénonciation de faits faux ou faux. La directive ne contient aucun critère de ce type. Le lanceur d'alerte peut signaler même s'il ou elle a seulement des soupçons qu'un acte répréhensible s'est produit (art. 5 (2)). En outre, la Cour européenne des droits de l'homme effectue un contrôle de proportionnalité par rapport au préjudice causé à l'employeur par le lanceur d'alerte. Un tel contrôle de proportionnalité n'est pas non plus exigé par la directive.

  1. Canaux de divulgation

Un dernier point concerne les canaux de divulgation. L'opinion dominante estime que la Cour de Strasbourg a introduit un modèle strict «à trois niveaux». Dans le cadre de ce modèle, le lanceur d'alerte devrait en premier lieu faire rapport en interne. Si le signalement interne n'est pas possible ou efficace, alors seulement, le lanceur d'alerte a le droit de le signaler aux autorités. Si le signalement aux autorités n'est pas possible et efficace à nouveau, le lanceur d'alerte peut faire une divulgation publique. En revanche, les universitaires ont fait valoir que la Cour EDH n'oblige pas le lanceur d'alerte à faire un signalement en interne dans un premier temps car, à y regarder de plus près, la Cour n'a jamais explicitement prescrit la dénonciation interne en tant que règle (Ninon Colneric, dans: Soziales Recht 8 (2018), p. 232) . Le «troisième niveau», la divulgation publique, est le dernier recours du lanceur d'alerte selon la jurisprudence strasbourgeoise. Cependant, la jurisprudence n'indique pas très clairement quelles sont les exigences spécifiques d'une divulgation publique protégée.

La directive s'est inspirée des principes établis par le CdE et la Cour EDH et suit une approche similaire mais non identique. En vertu de la directive, il est clair que le lanceur d'alerte peut faire un rapport en interne ou aux autorités sans qu'aucune priorité ne soit accordée au signalement interne (article 6, paragraphe 1, point b)). Dans les deux cas, le lanceur d'alerte est également protégé. L'approche est également différente lorsqu'il s'agit de rapports internes ou aux autorités. Si la divulgation publique est le dernier recours pour le lanceur d'alerte selon la Cour de Strasbourg, elle peut être une première option pour le lanceur d'alerte sous certaines conditions strictes (art. 15).

La sortie des contradictions normatives: une interaction respectueuse entre les deux juridictions pour une protection cohérente de la liberté d'expression

D'un point de vue normatif, la Cour de Strasbourg devrait reconsidérer sa jurisprudence et l'aligner sur la directive pour garantir le même niveau de protection en vertu de l'art. 10 CEDH dans tous les États membres du CdE. Sans priorité à la dénonciation interne, à un test d'intérêt public et de bonne foi, il y a moins d'exigences pour être protégé en tant que lanceur d'alerte en vertu de la directive. Par conséquent, la directive est plus favorable aux lanceurs d'alerte et garantit un niveau plus élevé de protection de la liberté d'expression par rapport à la jurisprudence de la Cour EDH. Ceci est problématique, car cela crée différents niveaux de protection dans l'UE et dans d'autres États membres du CdE. Quelqu'un qui dénonce dans l'UE pourrait être protégé en vertu de la directive et par conséquent en vertu de l'art. 11 Charte des droits fondamentaux de l'UE (CFR), alors qu'il ne serait pas également protégé en vertu du droit national et de l'art. 10 CEDH pour dénoncer des griefs équivalents dans un État membre du COE non membre de l'UE.

La nécessité d'une interprétation cohérente de la liberté d'expression par la Cour EDH qui ne tombe pas en arrière de la protection de la directive découle du principe inscrit à l'art. 53 CEDH. Selon cet article, la Convention ne doit pas être interprétée comme limitant ou dérogeant aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales garantis par les lois de toute Haute Partie contractante. Un futur demandeur d'un État non membre de l'UE du CdE pourrait faire valoir à Strasbourg qu'il jouira d'une protection égale en vertu de l'art. 10 CEDH comme une personne qui dénonce des griefs équivalents dans l'UE. Le demandeur pourrait faire valoir qu'il ne devrait pas être obligé de lancer d'abord un coup de sifflet en interne car dans une affaire similaire émanant d'un État membre de l'UE, la Cour de Strasbourg tiendrait compte de toutes les lois nationales, européennes et internationales pertinentes dans sa décision et prendrait donc en compte le modèle «à deux niveaux» introduit par la directive.

En outre, les différences entre la jurisprudence de la Cour EDH et la directive semblent problématiques car elles créent une image complexe et déroutante pour le lanceur d'alerte et sa protection. Si la Cour de Strasbourg maintient son modèle, les lanceurs d'alerte de l'UE devront faire la distinction entre trois concepts différents: la jurisprudence de la Cour EDH, la directive ainsi que la législation et la jurisprudence nationales potentiellement différentes sur les lanceurs d'alerte. On pourrait dire que ce «patchwork normatif» est simplement le résultat de compétences différentes dans le système juridique européen à plusieurs niveaux. Cependant, une solution complète serait plus convaincante et à portée de main: une manière bien équilibrée de respect mutuel devrait guider la Cour EDH et les États membres de l'UE pour combler les différences susmentionnées. La relation entre la Cour européenne des droits de l'homme et l'UE, et plus particulièrement la CJUE, est harmonieuse et coopérative. Cette relation ne s'exprime pas dans un contexte institutionnel mais est plutôt informelle. Il est structuré sur la base d'une présomption de protection équivalente, comme cela a été confirmé dans Bosphorus. Sur la base de ce mode de respect mutuel, la Cour de Strasbourg, d'une part, devrait adopter le niveau de protection introduit par la directive tel que décrit ci-dessus.

D'un autre côté, nous avons déjà soutenu ailleurs que les États membres de l'UE devraient respecter la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme lors de la transposition de la directive et élargir le champ d'application du processus de mise en œuvre à toute violation de la loi en général. Dans une affaire future, un demandeur de l'UE, comme Mme Heinisch, qui ne serait pas protégé par la directive, pourrait plaider devant les tribunaux nationaux et la CJUE au sujet de l'art. 53 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (CFR) qu'elle serait protégée en tant que lanceur d'alerte en vertu de l'art. 10 CEDH et devrait donc également bénéficier de la protection des lanceurs d'alerte en vertu de l'art. 11 CFR. De ce point de vue, l'Art. 53 CFR et art. 53 La CEDH peut être décrite comme «reflétant des leviers normatifs» qui élèvent la protection de la liberté d'expression dans l'UE et au CdE à un niveau élevé mais cohérent.

Enfin, la progression de la législation européenne sur la dénonciation montre la nécessité pour la Cour de Strasbourg de reconsidérer sa jurisprudence constante et de l'aligner sur les nouvelles règles telles qu'adoptées par la directive. Bien que sa jurisprudence en matière de dénonciation ait été lancée il y a plus de dix ans, la législation pertinente évolue constamment et, à l'heure actuelle, la directive représente la législation la plus complète et la plus innovante en la matière. L'Assemblée parlementaire du CdE partage ce point de vue en accueillant favorablement la directive dans la résolution 2300 (2019) et en invitant tous les États membres du CdE à adopter ses dispositions.

Remarques finales

L'interaction proposée entre Strasbourg et la directive est la méthode de choix pour la future jurisprudence des lanceurs d'alerte et la mise en œuvre de la directive. Un obstacle possible peut être le fait que l'UE, dans une certaine mesure, influence indirectement la Cour EDH dans son approche. Bien que les États membres du CdE ne doivent se conformer aux arrêts que dans les cas où ils sont parties à (art. 46 (1) CEDH), ils pourraient être affectés à l'avenir si les critères de la directive sont adoptés par Strasbourg dans une UE- affaire connexe. Néanmoins, un changement d’approche de la Cour EDH vis-à-vis des critères de la directive est attendu. Les différences que nous avons soulignées ci-dessus seront résolues lorsque la Cour de Strasbourg prendra en considération les normes de la directive et décidera d’adoucir sa propre approche dans un effort pour créer un niveau de protection similaire par les deux juridictions européennes. Ce scénario est optimal car il favorisera une image plus claire de la protection des lanceurs d'alerte car il apporte une sécurité juridique et ne laisse aucune confusion au lanceur d'alerte.