Contentieux de la base juridique 2.0 – European Law Blog

Contentieux de la base juridique 2.0 – European Law Blog

16 juillet 2020 0 Par Village FSE

En avril 2020, la Commission européenne a contesté devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) deux décisions du Conseil prises au sein du Conseil de partenariat en vertu de la LCPE avec l'Arménie. La mise en œuvre de la CESP a nécessité la création d'institutions conjointes telles que le Conseil de partenariat, le Comité de partenariat, des sous-comités et d'autres organes. Le Conseil a fixé les règles de procédure pour le fonctionnement des organes mixtes au titre de la LCPE dans deux décisions distinctes: la première concerne le titre II de l'accord et couvre les aspects de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC); l'autre concerne le reste de l'accord et couvre respectivement les questions liées au TFUE.

La Commission n'a pas approuvé le choix des bases juridiques de la décision liée à la PESC, notamment la base juridique matérielle de l'article 37 TUE et la base juridique procédurale de l'article 218, paragraphe 8, deuxième alinéa, TFUE. En outre, selon la Commission, le Conseil n'était pas autorisé à scinder artificiellement un seul acte en deux parties différentes avec des centres de gravité différents.

Contexte

Le CEPA UE-Arménie est un accord mixte qui régit le cadre juridique des relations entre l'UE et ses États membres, d'une part, et l'Arménie, d'autre part. Cet accord ambitieux a été signé en novembre 2017 et est entré en vigueur à titre provisoire en juin 2018. La décision du Conseil relative à la signature et à l'application provisoire de l'accord trouve sa base juridique à l'article 37 TUE et aux articles 91, 100, paragraphe 2, 207 et 209 TFUE. , en liaison avec l'article 218, paragraphes 5 et 7, et l'article 218, paragraphe 8, deuxième alinéa, TFUE.

Selon la proposition conjointe modifiée de la Commission et du haut représentant, la base juridique de la décision du Conseil relative à la position de l'UE au sein du Conseil de partenariat est déterminée conformément au centre de gravité de l'accord dans son ensemble et devrait inclure les articles 91, 100, paragraphe 2, 207 et 209 du TFUE, en liaison avec l'article 218, paragraphe 9, du TFUE. Le Conseil a toutefois modifié la proposition de la Commission et s'est engagé sur deux voies distinctes – les décisions attaquées – chacune ayant une base juridique différente.

Moyens et principaux arguments de la Commission

La Commission fait valoir que le CEPA étant principalement axé sur le commerce et la coopération au développement ainsi que sur le commerce des services de transport, sa portée en matière de PESC n'est pas suffisamment importante pour exiger une base juridique substantielle de la PESC. Le choix d'une base juridique substantielle a des implications directes sur la détermination des droits de vote au Conseil. Il existe un parallélisme des procédures dans l'UE: le vote à l'unanimité est prévu lorsque l'accord international couvre le domaine pour lequel l'unanimité est requise pour l'adoption d'un acte de l'UE. La Commission considère que c'est à tort que le Conseil a invoqué l'article 37 TUE comme base juridique matérielle et, par conséquent, qu'il a eu tort de voter à l'unanimité.

En outre, selon la Commission, le Conseil a violé les traités en adoptant deux décisions distinctes conformément à l'article 218, paragraphe 9, du TFUE: l'une sur la PESC et l'autre sur les questions liées à l'accord sur le TFUE. Du point de vue de la Commission, les institutions de l'Union ne sont pas autorisées à scinder artificiellement un même acte en différentes parties ayant des centres de gravité différents respectivement. Inversement, cela conduirait à contourner l'exigence de l'article 13, paragraphe 2, TUE qui codifie le principe de l'équilibre interinstitutionnel. En outre, le CEPA n'établissant pas de distinction entre les modalités de travail appliquées aux organismes relevant du titre II (PESC) ou d'autres titres de l'accord, la Commission fait valoir que le Conseil a eu tort d'adopter deux décisions distinctes pour la mise en œuvre de l'accord en cause.

Test du centre de gravité et conclusion de traités internationaux

L’analyse des arguments présentés par la Commission suggère une intégration plus poussée, voire une «normalisation» de la PESC dans l’ordre juridique de l’UE. La Commission ne fait pas référence à la division fondamentale entre les compétences PESC et non PESC (article 40 TUE), mais applique le test traditionnel du centre de gravité. Cette approche est conforme à la jurisprudence constante de la CJUE dans laquelle la Cour a précisé qu'elle appliquait le principe constitutionnel général d'équilibre institutionnel au choix d'une base juridique pour un accord international, y compris lorsqu'un dilemme de base juridique PESC et non PESC est en cause.

Le test du centre de gravité a été développé par la CJUE en ce qui concerne sa prise de décision interne. Le recours à une double base juridique n'est possible que lorsque la mesure juridique poursuit simultanément plusieurs objectifs indissociables sans que l'un d'entre eux soit accessoire par rapport à l'autre; et lorsque les procédures ne sont pas incompatibles. Dans des cas exceptionnels, la Cour a accepté la combinaison de différentes bases juridiques entraînant des procédures incompatibles.

En ce qui concerne l'élaboration de traités internationaux, le critère du centre de gravité implique l'évaluation de l'accord à la lumière de certains critères juridiquement vérifiables tels que son but, ses objectifs et, dans une certaine mesure, son contexte (voir l'affaire C ‑ 263/14 «EU- Accord de Tanzanie », points 49-51; affaire C ‑ 244/17, avis AG Kokott sur« Accord UE-Kazakhstan », point 52). L'AG Kokott stipule que le test du centre de gravité est exclu lorsqu'une répartition verticale des compétences entre l'UE et les États membres est en cause (affaire C ‑ 244/17, avis AG Kokott sur «l'accord UE-Kazakhstan», par. 59). S'il est appliqué verticalement, le test du centre de gravité entraînerait l'extension des compétences de l'UE en violation du principe d'attribution. Par exemple, dans son avis consultatif sur l'accord UE-Singapour (paragraphes 143-147), la CJCE n'a pas eu recours au critère du centre de gravité et s'est plutôt appuyée sur le caractère intégrationniste de la politique commerciale commune (CCP). En tout état de cause, le choix d'une base juridique a des conséquences à la fois sur la répartition des pouvoirs entre les institutions de l'UE et entre l'UE et les États membres.

La pratique montre que les traités internationaux incorporent un large éventail de bases juridiques, y compris la combinaison d'éléments PESC et non PESC (voir Accords d'association avec l'Ukraine, la Géorgie et la Moldavie). La combinaison de bases juridiques PESC et non PESC est plus facilement tolérée en ce qui concerne les accords internationaux, tout en étant exclue pour l'adoption de mesures restrictives ciblées ou de sanctions dites intelligentes. Cela repose sur le fait que les accords d'association / de partenariat et de coopération établissent un cadre juridique complexe, qui couvre un large éventail de domaines et poursuit simultanément plusieurs objectifs. Cette nature transsectorielle globale des accords internationaux les rend, dans une certaine mesure, impropres à l’approche traditionnelle basée sur la délimitation des objectifs «principaux» contre «accessoires» dans le cadre du critère du centre de gravité.

Pertinence du litige concernant l'accord UE-Kazakhstan

Le litige en cours sur la base juridique de l'accord UE-Arménie rappelle le cas de l'accord de partenariat et de coopération renforcé (EPCA) avec le Kazakhstan où, pour la première fois, une clarification a été demandée sur la délimitation entre les compétences PESC et non PESC en ce qui concerne: la position de l'UE au sein du Conseil de coopération. Les deux affaires présentent trois similitudes évidentes: premièrement, elles concernent la décision du Conseil sur les positions à adopter au nom de l'UE dans un organe créé par un accord international, conformément à l'article 218, paragraphe 9, TFUE; deuxièmement, ils illustrent une tendance croissante du Conseil à inclure une base juridique PESC dans les procédures de conclusion des traités de l’UE et les positions dans les organes communs au titre des accords internationaux; troisièmement, elles concernent la détermination des procédures de vote au sein du Conseil conformément à l'article 218, paragraphe 9 (majorité qualifiée ou unanimité).

L'issue du litige sur l'accord UE-Kazakhstan revêt une importance particulière en l'espèce. Dans cette affaire, la Cour a établi que la base juridique procédurale de la décision du Conseil serait déterminée en fonction du centre de gravité de l'accord dans son ensemble. Cela signifie que si un accord concerne principalement le commerce et la coopération au développement, une composante PESC ne suffit pas pour exiger une base juridique distincte. Selon cette logique, dans la plupart des cas, les objectifs non PESC prévaudront, tandis que les objectifs PESC seront simplement accessoires. Une telle interprétation est-elle cependant compatible avec la clause de non-affectation de l'article 40 TUE? Selon l'article 40 TUE, la mise en œuvre de la PESC n'affecte pas l'application des procédures et l'étendue des pouvoirs des institutions prévus par le TFUE et vice versa.

«Doctrine sur l'absorption» par rapport à l'article 40 du TUE

Le raisonnement de la Cour dans l'arrêt UE-Kazakhstan suggère l'application de la «doctrine de l'absorption» à un acte couvrant à la fois des éléments PESC et non PESC. Selon la «doctrine de l’absorption», la mesure est adoptée conformément à la procédure correspondant à la principale base juridique. Dans ce contexte, la principale base juridique absorbe les bases accessoires. Bien que cette pratique ait été utilisée précédemment pour déterminer la principale base juridique des accords internationaux, elle n'a pas été appliquée à la délimitation PESC / non PESC, à ma connaissance. En outre, la «doctrine de l’absorption» a été considérée comme incompatible avec le libellé de l’article 40 TUE, qui empêche les empiètements mutuels entre les procédures PESC et non PESC.

La plupart des accords internationaux concernent principalement le commerce et la coopération au développement (volet TFUE). En conséquence, la composante PESC sera rarement qualifiée de principale. Il semble que dans l’arrêt sur l’accord UE-Kazakhstan, la Cour ait précisé l’application de la «logique de balayage» aux politiques extérieures du TFUE. Est-ce à dire que si un accord poursuit plus d'objectifs liés au TFUE d'un point de vue qualitatif et quantitatif, la composante du TFUE prévaudra toujours? L'application d'une telle «logique de balayage» aux éléments du TFUE peut saper l'effet utile de la base juridique de la PESC et rendre les dispositions liées à la PESC inutiles et accessoires à d'autres bases juridiques. Et cela est en contradiction flagrante avec la clause de non-affectation de l'article 40 TUE. Cette approche néglige également la spécificité des objectifs de la PESC, qui, en raison de la nature de la compétence PESC, seront moins détaillés que les autres politiques extérieures liées au TFUE.

Le Conseil a adapté sa stratégie en conséquence afin de préserver la compétence PESC. Cela pourrait être l'une des raisons pour lesquelles, contrairement à l'accord UE-Kazakhstan, le Conseil a adopté deux décisions distinctes (une PESC et une non PESC) pour la mise en œuvre de l'accord UE-Arménie.

Scinder la décision d'exécution en deux actes juridiques

Il a été suggéré de résoudre les problèmes de double base juridique de l'élaboration des traités de l'UE et de la dichotomie entre la PESC et la non-PESC (article 40 TUE) en scindant un acte en deux: l'un avec une composante principale ou prédominante de la PESC; l'autre ayant une finalité principale ou prédominante dans le TFUE. Ces suggestions concernaient principalement les décisions du Conseil concernant la signature et l'application provisoire des accords internationaux. Il est frappant de constater que la pratique établie de combiner les bases juridiques PESC et TFUE pour les décisions de signature et d'application provisoire d'accords internationaux n'a jusqu'à présent pas fait l'objet de controverses (voir la décision (UE) 2018/104 du Conseil relative à la signature et à l'application provisoire de CEPA avec l'Arménie).

Le fractionnement d'un acte juridique en deux n'est pas nouveau dans l'élaboration des traités de l'UE et a été utilisé dans le contexte des accords contenant des éléments JAI (Justice et affaires intérieures). Lorsque le Conseil adopte une décision sur la signature et la conclusion d'accords internationaux qui comprennent des éléments JAI, le Conseil opte généralement pour deux décisions distinctes: une décision relative aux dispositions JAI et une autre décision couvrant les autres dispositions non JAI de l'accord. Cela garantit le respect des différents régimes de droits de vote au sein du Conseil en raison de la clause d'exemption du Royaume-Uni et de l'Irlande (protocole 21). Par exemple, le Conseil a procédé au moyen de deux décisions distinctes concernant l'adhésion de l'UE au protocole de 2002 à la convention d'Athènes relative au transport de passagers et de bagages par mer.

Cependant, la pratique consistant à scinder la décision du Conseil en deux actes distincts n'est pas cohérente. Par exemple, le Conseil a adopté une décision 2014/164 / UE concernant la conclusion du protocole contre la fabrication et le trafic illicites d'armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. En réponse à cela, le Royaume-Uni a fait valoir que la décision du Conseil aurait dû être « divisée en deux, pour couvrir à la fois les aspects non-titre V et le titre V, du protocole sur les armes à feu ».

Conclusions

Il ne serait pas exagéré de dire que la clarification de la CJCE sur la question de la frontière entre les bases juridiques PESC et non PESC sera opportune et attendue depuis longtemps. La Cour a appliqué le critère du centre de gravité à la détermination des procédures à suivre dans l'arrêt sur l'accord UE-Kazakhstan. Il en est résulté une «absorption» d'éléments PESC par la principale composante du TFUE. Une telle pratique est en nette contraction avec le libellé de l'article 40 TUE, qui empêche les empiètements mutuels entre les procédures PESC et non PESC. Bien que le test du centre de gravité fonctionne pour la prise de décision interne de l'UE, il ne semble pas être la meilleure solution pour les traités internationaux, qui ont traditionnellement un large éventail d'objectifs. L'apparente incapacité du critère du centre de gravité pour l'élaboration de traités internationaux est devenue particulièrement évidente en ce qui concerne la délimitation entre les procédures PESC et non PESC.

Une solution possible à ce dilemme consiste, en effet, à diviser la décision du Conseil en deux: une avec une composante PESC principale ou prédominante; l'autre ayant une finalité principale ou prédominante dans le TFUE. La pratique consistant à scinder un acte en deux décisions distinctes n'est pas nouvelle et a été utilisée dans le contexte des accords contenant des éléments JAI (Justice et affaires intérieures). L'embarquement sur deux voies distinctes garantira la non-affectation entre les procédures PESC et non PESC et préservera le statut spécial de la PESC dans l'ordre juridique de l'UE. D'un autre côté, cela aggravera encore les procédures d'action extérieure de l'UE. La présente affaire pourrait être l'occasion pour la CJCE de donner le ton à la future pratique d'action extérieure de l'UE et de clarifier l'intersection encore peu claire entre le test du centre de gravité et la clause de non-affectation de l'article 40 du TUE.